06 | 12 | 2016
Экономика
Литература

Формирования института местного самоуправления

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Рейтинг 4.50 (1 Голос)

Начальные формы территориальных общин. Первичной формой социальной организации людей была община, которая сформировалась на основе родственных связей, общего ведения хозяйства, землепользование. На начальных этапах общественного развития община приобрела повсеместное распространение и стала универсальным институтом, носителем всей совокупности общественных функций, которая определяла разные отношения (производственные, самоуправляющиеся, охранительные, семейно-бытовые, культурные). Среди всех разновидностей сообществ самого большого распространения приобрела поземельная община, в Украине она называлась общиной, а в поселениях казаков еще и обществом.
В состав общины входили домохозяйства, которые владели совместно всеми или лишь некоторыми угодьями. Самые важные жизненные вопросы общины решались на общем собрании, которое называлось большая община, копна, груда, круг, вече. ИЗ членов общины ежегодно выбирался глава - старец, главной задачам которого было сбор налогов, он же представлял интересы волости перед центральным правительством.
Черты земельной общины: принудительный севооборот, владение неделимыми лесами и пастбищами, круговая порука, деление земельных участков, отсутствие права отказаться или купит - продать землю.
Возвышение российской общины было присущее общественному движению России 40 - 50- Х лет XIX ст. славянофильству, которое стало проявлением устремлений российской общественной и литературной мысли к оригинальности, народностям, самобытности. Толчком к развитию таких настроений постоянная Отечественная война 1812г. Аргументом в пользу патриархально-общинного устройства было то, что все решения в общине принимаются коллективно.
Интерес к российской общине в науке и литературе был вызван публикацией в 1847 г. работ барона Гакстгаузена, который обратил внимание на патриархальный характер российской общины, ее происхождение из семьи, которая увеличивалась и разрасталась; считал ее очень удобной для внутреннее общественного устройства России.
После реформы 1861 г., которая ознаменовала начало капиталистического этапа развития России, славянофильские иллюзии были беспощадно развенчанные. Развитие ремесел, появление городов, укрепление государственности вызвали возникновение других, более развитых форм социальной организации людей, чем общины - местных союзов. В отличие от поземельной общины, которая была формой лишь общего землепользования, местные союзы представляли собой территориальные самоуправляющиеся формирования, которые объединяли население определенных территорий и сложились в результате продолжительное исторического развития. В каждой стране они имели свою национальную специфику: в Англии - это приходы, округи, города, графства; во Франции - общины, департаменты; в России - земства, волости, города; в Германии - провинциальные округи; в США - города, городские округи, графства ит. п.
Местные союзы имели в своем распоряжении определенное хозяйство, составляли сметы на его удержание. Они были подчинены государству и поэтому составления смет (бюджетов) и порядок их утверждение в значительной мере зависели от государственной власти. Осложнение экономического жизни, развитие общественных нужд, усиление государственно-правового значения местных союзов содействовали неуклонному расширению сферы деятельности местной власти, которая нуждалась в соответствующем финансовом обеспечении.
В 30- Х годах XIX ст. в Европе возникают первые целевые союзы, целью которых было удовлетворение определенных нужд населения или выполнение общих проектов. Впервые целевые союзы появились в Англии (1834 г.), их целью был уход за бедными. Во второй половине XIX ст. целевые союзы создавались во Франции для налаживания газового освещения в городах, упорядочение течения год; в Бельгии - для проведения каналов; в Голландии - для строительства дорог, школ, использование местных железных дорог, для нужд взаимного кредитования; в Италии - для общей эксплуатации трамваев и других предприятий; в Пруссии - для упорядочения больниц, газовых и электрических предприятий, общих дорог.
Земства и земская реформа в России. Становление института местного самоуправления в Российской империи было связано с развитием земского хозяйства и земских повинностей. Земством называлось местное самоуправление под руководством дворянства, которое окончательно организационно сформировалось в процессе проведения крепостной реформы. В 1864 г. земства были созданы в 34 губерниях России.
Земская реформа проводилась под давкой революционного движения в стране. К ведению земств в то время принадлежало: взыскание земских повинностей и управления имуществом, которое принадлежало земству. СО временем земства, а также города стали воплощением местного хозяйства в России.
В 1864 г. выходит Положение о земских заведениях, которое приобрело силы закона. В объяснительной записке к Положению отмечалось, что основной целью реформы, которая начиналась в России, есть по возможности полное и постепенное развитие принципов местного самоуправления.
В Положении о земствах была сделана попытка изъять с местного управления те хозяйственные дела, которые передавались в полное ведение земств. Такие дела земства имели право решать на свое усмотрение, то есть имели полную самостоятельность. Одновременно им запрещалось вмешиваться в государственные дела. Но в связи с тем, что на практике очень тяжело было разграничить дела государственные и местные, то постоянно на этом грунту возникали многочисленные споры и недоразумения, которые со временем превратились у противостояния земств и царского правительства.
Земства перешли в открытую оппозицию к правительству, стали государством в государстве. В правительственных кругах было признано, что земская реформа пошла кое-что другим путем, чем предполагалось. Начиная с 90- х годов XIX ст. в России принимается ряд законодательных актов, направленных на ограничение самостоятельности земств и их подчинение государству.
В 1890 г. выходит новое Положение о земских заведениях, которое внесло ряд изменений в процесс формирования земств: сокращалось количество представителей, которые избирались уездным, волосними и губернским собранием; увеличивалось представительство от состояний, в частности дворянского; было значительно суженное избирательное право. Отныне избирательное право имели лишь лица, которые владели не меньше года на правах собственности или пожизненного пользования землей или другим недвижимым имуществом; избирательного права были лишены купцы, владельцы торговых и промышленных заведений, священники, церковнослужителе, неимущие слои населения, еврее и др.
Положение 1890г. предусматривало контроль правительства за работой земств, который начинался еще на этапе их формирование (контроль над правильностью выборов), и охватывал все стороны их деятельности. К земским делам принадлежало: взыскание земских повинностей, распоряжение капиталом и имуществом земства, делами из обеспечения народного продовольствия, земскими путями соединения, взаимным земским страхованием имущества, земскими лечебными и благотворительными заведениями, развитие врачебной помощи, народного образования, заведений опеки, содействие земледелию, торговли, охрана естественных богатств, борьба с вредными животными и насекомыми, предупреждение пожаров и др.
Если в Положении 1864 г. признавалась полная самостоятельность земств в пределах доверенных им дел, а правительственная власть осуществляла надзор за их деятельностью по позициям соблюдения законности, то Положение 1890 г. устанавливало контроль государственной власти и в частности губернаторов за принятием решений земствами с многих вопросов, допускалось их опровержение и приостановление. На уровне губерний были созданы специальные органы надзора за деятельностью земств.
Ограниченность российского местного самоуправления в условиях существования земств подвергалась критике многими государственными деятелями, учеными, писателями. Прогрессивные силы украинского общества добивались предоставления национально-территориальной автономии Украине в составе Российской империи. Михаил Грушевский в работе "Которой мы хотим автономии и федерации" указывал, что широкое самоуправление приближается к автономии, а украинская территория должна быть организована на основах широкого демократического общественного самоуправления от мелкой земской общины к сейму; Украина "...должны вершить у себя дома всякие свои дела - экономические, культурные, политические, удерживать свое войско, распоряжаться своими дорогами, своими доходами, землями и всякими натуральными богатствами, иметь свои законодательство, администрацию и суд"1.
Накануне октябрьской революции в России возникают первые целевые союзы. Так, в 1917г. решениями Временного правительства было разрешено земствам и городам объединяться для решения общих задач и реализации определенных программ. Были созданные Всероссийский земский союз и Всероссийский союз городов, главными направлениями их деятельности были: помощь раненным военным (в тыле), санитарно-технические и военно-технические работы. Примером целевого союза в России того времени был Земский страховой союз, созданный в мае 1917г.
Итак, несмотря на неопределенность многих положений земской реформы 1864г., а также дальнейшего постепенного ограничения прав земств, начало децентрализации государственной власти и становление местного самоуправления в России был положенный. Как показала практика, деятельность земств в конце XIX - начала XX ст. положительно повлияла на развитие сельского хозяйства и промышленности, содействовала распространению народного образования, здравоохранения, особенно на территориях, отдаленных от промышленное развитого центра.
Несмотря на вообще положительную роль земств в общественно-политической жизни страны, след сказать, что они все же таки были значительно ограничены в своих полномочиях, имели бюрократический характер, который стал на препятствии дальнейшего их усовершенствования и развития. Непреодолимое стремление народа к самоуправлению в определенной степени воплотилось в процессе революций 1905 и 1917гг. вместе с формированием советов депутатов представителей разных, главным образом, самых бедных слоев граждан. Появление этих органов стало новым шагом на пути развития местного самоуправления в России и Украине.
Совет депутатов в советском государстве. На протяжении всего времени существования социалистического государства понятия "местное самоуправление" практически не упоминалось, но определенный опыт самоуправления и народовластие, все, же таки был нагроможден.
Основной закон провозглашал СССР социалистическим общенародным государством, которое выражало волю и интересы рабочего класса, крестьянства и интеллигенции, всех наций и народностей страны. ВО всех конституциях, которые принимались, подчеркивалось, что вся власть принадлежит народу и осуществляется через Рады народных депутатов, которые представляют политическую основу СССР. В действительности все вопросы общественной жизни решались одной партией - коммунистической, которая не допускала существования других партий и более или менее серьезных политических сил, которые могли бы составить ей оппозицию.
Месту Рады народных депутатов не признавались органами местного самоуправления, а действовали как местные органы государственной власти и управления, то есть были проводниками политики государства. Конституционно определялось, что местные совета должны:
- решать все вопросы местного значения, руководствуясь общегосударственными интересами и интересами граждан;
- внедряют в жизнь решения высших государственных органов;
- руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством;
- утверждать планы хозяйственного и социально-культурного развития и местные бюджеты;
- осуществлять руководство деятельностью подчиненных им государственных органов и предприятий, учреждений и организаций;
- обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан;
- содействовать укреплению обороноспособности страны.
Перечень задач, поставленных перед местными советами в период существования социалистического государства, формально отображал основные функции, которые выполняют органы местного самоуправления, однако конкретный механизм реализации этих задач и те приемы и методы, которые практически использовались, несли на себе отражение командно-административной системы. Однако привлечение широких слоев населения к участию в работе советов, обретение ими определенного политического опыта, а также изменения, которые происходили в конце 1980- х лет и привели к краху социалистической империи, создали необходимую основу для восстановления и развития института местного самоуправления в независимом Украинском государстве.
Предпосылки для возрождения и развития местного самоуправления в Украине были заложены еще Законом СССР "Об общих принципах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 9 апреля 1990 г., принятие которого проходило в условиях послабления коммунистического влияния, отмена всеохватывающего государственно-партийного руководства жизням страны, укрепление местных Советов народных депутатов, избранных на принципиально новых, почти демократических принципах.
Возрождение местного самоуправления в независимой Украине. 7 декабря 1990г. в Украине впервые среди республик бывшего СССР принимается Закон "О местных советах народных депутатов Украинской ССР и местное самоуправление". Этот Закон был призван создать правовую основу для внедрения и развития системы местного самоуправления. Собственное именно этот документ ознаменовал возрождение института местного самоуправления в Украине, выхолощенное и обезображенное в советское время.
В преамбуле к Закону указывалось, что местное самоуправление - это территориальная самоорганизация граждан для самостоятельного решения непосредственно или через государственные и общественные органы, которые они избирают, всех вопросов местного жизни согласно интересам населения, на основе законов Украинской ССР и собственной финансово-экономической базы.
Территориальной основой местного самоуправления признавались сельсовет, поселок, район, город, район в городе, область. Рядом с этим вводилось понятие "базовый уровень местного самоуправления", к нему относили сельсовет, поселок городского типа, город.
В период восстановления института местного самоуправления особого значения приобрели провозглашенные в законе принципы местного самоуправления:
- народовластие;
- законности;
- самостоятельности и независимости Советов народных депутатов в пределах их полномочий в решении вопросов местного значения;
- защиты прав, свобод и законных интересов граждан, социальной справедливости;
- выборности Советов народных депутатов, органов территориального общественного самоуправления, их подконтрольности, подотчетности и ответственности перед населением;
- гласности и учета общественной мысли;
- объединение местных и государственных интересов, интересов лица и всего населения соответствующей территории;
- экономической и финансовой самостоятельности территории;
- взаимодействия органов местного самоуправления с трудовыми коллективами, общественными организациями и движениями;
- самофинансирование и самообеспечение;
- оптимальной децентрализации;
- реальной управляемости территорией.
Известно, что реальное осуществление местного самоуправления зависит от его материального и денежного обеспечения. И поэтому в законе была определена финансово-экономическая база местного самоуправления, к которой вошли:
- естественные ресурсы, распоряжения какими осуществляется Советами народных депутатов базового уровня;
- местное хозяйство, коммунальная и другая собственность, которая служит источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворение социально-экономических нужд населения;
- финансовые ресурсы (местные бюджеты, внебюджетные средства, валютные фонды местных Советов, средства территориального общественного самоуправления).
В законе от 7 декабря 1990 г. значительное внимание отводилось вопросам функционирования местных бюджетов: была закреплена самостоятельность местных Советов народных депутатов в разработке, утверждении и выполнении местных бюджетов; недопустимость при этом вмешательство вышестоящих органов; указанный, что местные бюджеты одних административно-территориальных единиц не включаются в бюджеты других административно-территориальных единиц; определен перечень доходных источников и направлений расходования средств местных бюджетов, а также основные принципы бюджетного регулирования. Эти вопросы регламентировались в контексте почти одновременно принятого Закона Украинской ССР "О бюджетной системе Украинской ССР" от 5 декабря 1990 г., где впервые была сделана попытка четкого размежевания доходов и расходов между звеньями бюджетной системы.
Образование независимого Украинского государства дало новый толчок к развитию института местного самоуправления. Начиная с 1992 г. были приняты законодательные документы и Конституция Украины, которые содействовали становлению местного самоуправления, определили распределение власти в стране, взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной исполнительной власти.
Система местного самоуправления в Украине включает:
- территориальный совет;
- сельский, поселковый, городской совет;
- сельского, поселкового, городского главу;
- исполнительные органы сельского, поселкового, городского совета;
- районные и областные совета, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков, мост;
- органы самоорганизации населения.
Основные права органов местного самоуправления, полномочие, связанные с материальной и финансовой основой их существования, среди них:
- управление органами местного самоуправления имуществом, которое есть в коммунальной собственности;
- утверждение местных бюджетов;
- контроль над выполнением местных бюджетов;
- установление местных налогов и сборов;
- образование, реорганизация и ликвидация коммунальных предприятий, учреждений и организаций, контроль над их деятельностью.


Формирования института местного самоуправления - 4.0 out of 5 based on 1 vote