10 | 12 | 2016
Экономика
Литература

Оценка финансового состояния и степени платёжеспособности органов местного самоуправления

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Рейтинг 5.00 (1 Голос)

В практике управления проблемы, возникающие из-за отсутствия достоверного анализа финансового состояния местного самоуправления, являются в настоящее время очевидными для всех муниципальных служащих. В связи с этим мы не будем останавливаться на их характеристике. Настоящее пособие, представляющее систему мониторинга финансового развития, предназначается для того, чтобы помочь органам местного самоуправления решить эти проблемы. Система мониторинга финансового развития должна стать важным инструментом управления любой местной администрации. Важным преимуществом представляемого пособия является то, что методы анализа, используемые здесь, совместимы с большинством методов, используемых кредитными рейтинговыми агентствами для оценки финансового состояния как муниципалитетов, так и предприятий. Применение этих методов позволяет органам местного самоуправления проводить анализ и интерпретацию любых финансовых, экономических и демографических тенденции в рамках города. Основой системы мониторинга финансового развития (СМФР) является трендовый анализ, наиболее адекватный современному пониманию финансового состояния города. Такой анализ фокусирует внимание администрации на ключевых тенденциях изменения финансового состояния в таких сферах, как выпуск и размещение долговых обязательств, сбор налогов, оценка результатов текущей деятельности муниципалитета и экономика города в целом.

Хотя применение СМФР требует определенных усилий со стороны органов местного самоуправления, эти усилия будут оправданы. Внедрение системы мониторинга, представленной в пособии, облегчает работу главы местного самоуправления и администрации города. СМФР является не только полезным инструментом обработки данных, но также может стать основой для оптимизации процессов принятия решений и управления муниципальными финансами в целом.

Финансовое состояние города: что это такое?

Термин “Финансовое состояние” имеет множество значений. В узком бухгалтерском смысле он означает способность местной администрации аккумулировать достаточное количество наличности для оплаты своих счетов в течение 3-6 дней. Это определение финансового состояния мы называем кассовой состоятельностью. Термин "Финансовое состояние" также может быть связан и со способностью органов местного самоуправления аккумулировать объем доходов, достаточный для покрытия их расходов и отсутствия дефицита в течение бюджетного периода. Это – характеристика бюджетной платежеспособности. В еще более широком смысле понятие финансового состояния можно определить как возможность органов МСУ покрыть все затраты не только по их ежегодной деятельности, но и отсроченные платежи (платежи будущих периодов). Так, затраты на выплату пенсий в будущем году в связи с переходом части жителей города в соответствующие возрастные группы или оплата неиспользованных отпусков работникам муниципалитета в конце текущего года

Являются примерами таких расходов. Несмотря на то, что эти расходы в конечном счете будут учтены в бюджете или будут произведены каким-то другим образом, они могут не включаться в финансовый анализ краткосрочного периода (1-5 лет). Это – баланс доходов и затрат в долгосрочном периоде. Его анализ требует особого подхода и определяется нами как долгосрочная платежеспособность.

Финансовое состояние также может быть определено как способность органов местного самоуправления предоставлять различные услуги в том количестве и того качества, которые требуются для благополучия города, и которые адекватны потребностям населения в общественных благах. Данная способность местного самоуправления определяется здесь как состоятельность в области предоставления услуг общественного сектора. Местная администрация, которая не обладает данным видом состоятельности, не может поддерживать финансирование пожарной службы и полиции на должном уровне. При попытке увеличить данные расходы у муниципалитета возникают проблемы с кассовой состоятельностью, бюджетной или долгосрочной платежеспособностью.

В данном пособии используется широкое определение финансового состояния, которое включает в себя все четыре типа платежеспособности. В итоге финансовое состояние может быть определено как способность муниципальных органов организовывать и финансировать производство отдельных товаров и довольно широкого круга услуг общественного сектора на протяжении длительного периода. Другими словами, финансовое состояние относится к способности органов местного самоуправления поддерживать существующий уровень предоставления услуг общественного сектора, противостоять местной и региональной дезинтеграции, а также адекватно реагировать на имеющие место тенденции общего экономического роста, спада и другие изменения экономической ситуации.

Введение в методику оценки финансового состояния

Это пособие предназначено для обучения сотрудников администраций малых и средних

Городов методам мониторинга финансового развития города. Оно может быть

Непосредственно использовано в следующих целях: достижения лучшего понимания финансового состояния города – определения факторов, которые влияют на состояние муниципальных финансов, и трудностей, связанных с его оценкой; выявления существующих и возможных финансовых проблем; разработки плана действий для устранения этих проблем.

Оценка финансового состояния города может быть выполнена при помощи системы мониторинга финансового развития (СМФР), которая позволяет определить факторы, влияющие на него, определить степень воздействия каждого фактора, а также проанализировать последствия этого воздействия. Пособие включает в себя таблицы для проведения анализа и указания по использованию СМФР. Использование пособия предполагает, что осуществляется полный анализ финансового состояния муниципального образования, что впоследствии будут подготовлены соответствующие отчеты. Последние в дальнейшем будут доступны местным политикам, жителям города, различным комитетам, служащим мэрии и другим заинтересованным в финансовом благополучии муниципального образования лицам. Также предполагается, что каждый из предполагаемых показателей будет рассчитываться ежегодно. Тем самым будет достигаться непрерывность процесса мониторинга финансового состояния.

Что представляет собой система мониторинга финансового состояния

Оценка финансового состояния муниципального образования является комплексным процессом, включающим в себя исследование большого количества факторов. В состав последних входят национальная экономика, действия федерального правительства и местных органов власти, численность населения и его состав, инвестиционный климат и источники внутреннего финансирования местного самоуправления. Все это большое число параметров необходимо измерять. Однако влияние многих из них достаточно сложно выявить.

Взаимодействие между факторами приводит к определенным сложностям. Некоторые из них являются гораздо более важными, чем другие, но часто степень важности не может быть установлена до тех пор, пока не будут определены все факторы. Например, размер абсолютных доходов в текущем периоде может быть выше, чем когда-либо прежде и может превышать текущие расходы на достаточно большую величину. Местные власти могут полагать, что финансовое состояние является стабильным и благополучным, как и раньше. При этом во внимание не принимается то обстоятельство, что инфляция в течение последних 10-ти лет обесценила доходы наполовину, вследствие чего финансирование улучшения благоустройства улиц было отложено.

В связи с указанной сложностью, недостатком данных, а также отсутствием общих установленных правил, вполне справедлив вопрос: возможно ли стандартизировать процесс оценки финансового состояния?

Ответ – да. Несмотря на все сложности, органы местного самоуправления могут аккумулировать большое количество полезной информации, пусть даже и неполной, частичной. Хотя медицина как наука знает немного о человеческом организме по сравнению с тем, что следовало бы знать, это отнюдь не приводит к тому, что врачи не используют то, что они знают, для установления диагноза на основе определенных правил и последующего предотвращения болезней.

Система мониторинга финансового развития (СМФР) определяет факторы, которые влияют на финансовое состояние, и способствует проведению стандартных процедур анализа и измерений. Это управленческий инструмент, который использует данные бюджетных и финансовых отчетов, объединяет их с экономической и демографической информацией. Этот инструмент позволяет рассчитывать показатели, которые, будучи представленными в динамике, используются для мониторинга изменений финансового состояния и позволяют очертить контуры возможных проблем для муниципалитета. СМФР основана на 12 факторах, представляющих основные сферы, ситуация в которых определяет финансовое состояние города. С этими факторами связаны 36 показателей,

Определяющих различные аспекты семи факторов и характеризующих изменения в финансовом состоянии города. Двенадцать факторов в совокупности с тридцатью шестью показателями и составляют СМФР.

Факторы финансового состояния Факторы, используемые в СМФР, классифицированы как факторы внешней среды, организационные факторы и финансовые факторы. Взятые вместе, они могут быть ориентиром для определения тех параметров финансового состояния, которые должны быть рассмотрены при его оценке.

Факторы внешней среды определяют организационные факторы, а те, в свою очередь, определяют финансовые факторы. Это взаимоотношение можно охарактеризовать как “причинно-следственное”, поэтому направления влияния и информационных потоков практически совпадают. Другими словами, факторы среды отбираются через систему организационных факторов, при этом результатом является формирование набора финансовых факторов, описывающих внутреннее финансовое положение муниципального образования. В данном пособии этот механизм взят за основу. Тем не менее, не следует забывать, что в иных ситуациях существует и другой характер взаимосвязей между факторами.

Факторы внешней среды. Данные факторы определяют внешнее влияние на муниципальное образование. Это влияние осуществляется двумя способами. Во-первых, указанные факторы действуют со стороны спроса на услуги муниципалитета. Например, рост численности населения может вынудить местные органы власти увеличить численность сотрудников милиции, получение нового гранта может потребовать проведения новых аудиторских процедур. Во-вторых, факторы среды действуют со стороны предложения муниципальных ресурсов. Например, рост численности населения, который создает потребность в дополнительных услугах милиции, одновременно увеличивает поступление налоговых доходов.

Факторы внешней среды могут создавать спрос, предложение ресурсов, или делать и то, и другое. В основе анализа влияния факторов внешней среды на финансовое положение лежит следующий вопрос: предоставляют ли факторы внешней среды достаточное количество ресурсов для покрытия спроса, который они создают?

Организационные факторы. Организационные факторы являются ответом органов местного самоуправления на изменения факторов внешней среды. Теоретически любые органы местного самоуправления могут оставаться в хорошем финансовом состоянии, если они адекватно реагируют на изменения окружающей среды, например, снижая объем предоставляемых услуг, повышая эффективность своей деятельности, или увеличивая налоги. Это предполагает, что муниципальные служащие предвидят возможные изменения, понимают их сущность, знают, как на них реагировать, и

Предпринимают действия в ответ на эти изменения.

Вышесказанное представляется весьма оптимистичной гипотезой, особенно в свете существующих политических ограничений, недостатков финансового анализа и требований, накладываемых на практику бухгалтерского учета в муниципальных органах. Основным в анализе влияния организационных факторов на финансовое положение является следующий вопрос: позволяют ли действующее законодательство и имеющаяся практика управления вашим муниципальным органам адекватно реагировать на изменения во внешней среде?

Финансовые факторы. Финансовые факторы, которые характеризуют состояние муниципальных финансов, в большой степени являются результатом взаимодействия факторов внешней среды и организационных факторов. Если спрос, создаваемый внешней средой, больше, чем предлагаемые ею ресурсы, и если организация не приводит к равновесию спроса и предложения ресурсов, то финансовые факторы отражаются в показателях кассовой состоятельности, бюджетной или долгосрочной платежеспособности. Основным в анализе влияния финансовых факторов на финансовое положение является следующий вопрос: оплачивают ли в настоящее время органы самоуправления все текущие издержки, или они отсрочивают оплату, перенося их на будущий период, в котором, возможно, уровень доходов окажется недостаточным для покрытия этих издержек?

Показатели

Показатели являются основным инструментом СМФР. С их помощью осуществляется измерение состояния факторов. Показатели представлены только для семи из двенадцати факторов. Некоторые факторы, такие, например, как политическая культура, не могут быть измерены количественно, для них не существует показателей. Некоторые показатели применяются для оценки состояния нескольких факторов, но их описание дается один раз. Например, показатель “Межбюджетные доходы”, измеряющий зависимость местного самоуправления от грантов, показан для фактора 1, “Доходы”; однако, он также может быть связан с фактором 9, “Межправительственные связи”. Показатели сгруппированы по факторам, с которыми они в большей степени связаны логически или которые они характеризуют лучше всего. Последние пять факторов не имеют связанных с ними показателей. Вместо них в тексте книги представлены оценочные вопросы, помогающие определить влияние этих факторов на финансовое состояние органов местного самоуправления. Читателю необходимо определить показатели, которые применимы для его муниципального образования, самостоятельно. Тридцать шесть показателей были выбраны потому, что они имели наибольшее практическое применение. Кроме того, сами данные и методы, необходимые для их обработки, имеются в распоряжении большинства органов местного самоуправления.

Читателю не обязательно использовать все показатели. Некоторые могут не подходить для конкретной ситуации или не обязательны для расчета. Если, например, муниципалитет не имеет долгов, показатель долгов может не рассматриваться.

Необходимость сбора данных является другим вопросом для анализа. Например, показатель 25 “Затраты на благоустройство” акцентирует внимание на том, осуществляет ли администрация затраты на благоустройство в необходимом объеме. Если данные, имеющиеся в распоряжении администрации, не включают информацию о расходах на содержание улиц, тогда необходимо решить, могут ли быть эти расходы адекватно оценены, и не превысят ли затраты на осуществление оценки пользу, которую она принесет. Если обнаруживается, что некоторые данные не доступны в текущем или предыдущем году, возможно, имеет смысл принять решение о сборе этой информации для того, чтобы она была доступна в будущем.

Какой из тридцати шести показателей наиболее важен, зависит от структуры муниципального образования и его экономических, демографических и политических характеристик. На первый взгляд может показаться, что некоторые из наиболее важных показателей, таких, как “Доходы бюджета на душу населения” (показатель 1) или “Расходы бюджета на душу населения” (показатель 10), имеют наибольшее значение, потому что они охватывают широкий спектр проблем. Однако акцентирование внимания на рассмотрении только этих показателей и игнорирование остальных приведет к тому, что многие важнейшие показатели будут упущены.

Например, анализ бюджетной обеспеченности на одного жителя может не включать тенденцию увеличения зависимости от разовых, одномоментных доходов (показатель 5) или игнорировать рост доли недополученных доходов от налога на имущество (показатель 7). В связи с этим сложно дать однозначные рекомендации, какой показатель должен быть разработан для того или иного муниципального образования. Сотрудники городской администрации должны тщательно проанализировать показатели и определить, какие из них наиболее важны в каждом конкретном случае. Основным инструментом при оценке показателей является трендовый анализ – анализ значений каждого показателя за последние пять лет. Трендовый анализ предоставляет следующие преимущества. Во-первых, он позволяет определить, с какой скоростью изменяется тот или иной показатель, и в каком направлении происходят данные изменения. Во-вторых, с его помощью можно сравнить одну тенденцию с другой. В-третьих, можно провести сравнение местной тенденции с региональной и национальной тенденциями. В конечном счете, трендовый анализ создает основу данных, которые могут быть использованы для разработки двух - или трехгодичных прогнозов, необходимых для обеспечения эффективного бюджетного процесса, планирования объемов капитального строительства и осуществления состава необходимых политических мер. Кроме того, информация о сложившейся тенденции позволит продемонстрировать рейтинговым агентствам, что администрация осведомлена о финансовом положении города и контролирует ситуацию, даже если и

Существуют некоторые проблемы.

Трендовый анализ проходит в несколько этапов:

Определение неблагоприятной тенденции. В начале рассмотрения каждого показателя в данном пособии приведен раздел, обозначенный как "Опасная тенденция". Представленная в нем тенденция соответствует изменениям, рассматриваемым здесь как неблагоприятные. Если значение показателя изменяется в направлении, указанном стрелками на рис. 1, тенденцию его изменения также следует рассматривать как неблагоприятную. Определение момента возникновения неблагоприятной тенденции. Как быстро изменяется значение показателя? Оно улучшается или ухудшается? Насколько важна данная проблема? Если неблагоприятная тенденция наблюдается в течение последних трех или более лет, она должна рассматриваться как потенциально серьезная проблема.

Рассмотрение смягчающих обстоятельств. Смягчающие обстоятельства могут нейтрализовать возможную неблагоприятную тенденцию. Например, острота проблем, связанных с ростом расходов на одного жителя, может быть существенно смягчена пропорциональным ростом доходов на одного жителя. Отсюда следует, что муниципальное образование, имеющее высокий уровень доходов, может поддерживать более высокий уровень расходов на одного жителя, особенно если имеет место увеличение нецелевых доходов. Однако если рост доходов является следствием роста поступлений целевых доходов, таких, например, как субвенции, а увеличение расходов происходит при реализации программ, финансируемых за счет основных источников доходов, тогда рост расходов на одного жителя может сигнализировать об опасной тенденции развития.

Необходимо учитывать тот факт, что на основе анализа лишь одного тренда нельзя делать вывод о том, является ли финансовое состояние “плохим” или “хорошим”. Тренд только выявляет проблему, которая должна быть подвергнута более детальному изучению. Любая неблагоприятная тенденция должна быть разложена на отдельные компоненты, изучена в свете причин ее возникновения и значимости, и, наконец, оценена во взаимосвязи с другими тенденциями. Описание показателей в пособии позволяет сделать такую оценку.

Определение причин возникновения неблагоприятной тенденции. Обусловлена ли данная тенденция снижением объема налоговой базы, недостаточным контролем над расходами, неэффективностью процедуры сбора налогов или инфляцией? Каковы возможные направления решения данной проблемы? Обсуждение каждого показателя включает в себя разделы, обозначенные как "Предложения по анализу". Эти предложения помогут определить состав возможных причин, лежащих в основе тенденций.

Сравнение тенденций изменения различных показателей. Несмотря на то, что из тридцати шести показателей можно составить большое число любых сочетаний и комбинаций, каждый показатель должен быть проанализирован во взаимодействии только с теми показателями, которые оказывают взаимное влияние. В пособии описываются предложения по осуществлению такого сравнения. Одним из возможных вариантов является изображение сравниваемых показателей на одном графике.

Возвращаясь к одному из ранее рассмотренных примеров, рост доходов и рост расходов могут быть проанализированы вместе. Если доходы на одного жителя увеличиваются пропорционально расходам на одного жителя, возможно, опасности нет, а случай роста расходов и уменьшения доходов сигнализирует об обратном. Можно также проанализировать группу непосредственно связанных между собой показателей, таких, например, как девять показателей дохода. При этом, например, обнаруживается, что семь показателей имеют благоприятную тенденцию развития, а два – изменяются в неблагоприятном направлении. Сравнение может выдвинуть на первый план неблагоприятные тенденции, а может привести к выводу, что в целом имеют место позитивные изменения значений параметров. Сравнение экономических условий в муниципальном образовании с национальными и региональными экономическими тенденциями. Не наблюдается ли спад в экономике муниципального образования, тогда как национальная экономика находится в состоянии подъема? Или, если имеет место обратная ситуация, то каково будет влияние регионального или национального экономического спада на муниципальное образование? Чтобы ответить на этот вопрос, необходима разработка определенных гипотез. Тем не менее анализ взаимосвязей муниципальной и национальной экономики заслуживает внимания и представляется достаточно важным.

Принятие решения о необходимости проведения дальнейшего анализа. В описании практически всех показателей присутствует раздел "Предложения по дальнейшему анализу". Направления дополнительного анализа представлены для лучшего понимания читателем значимости проблемы или для устранения влияния незначительных факторов, которое якобы приводит к развитию неблагоприятной тенденции. Более глубокий анализ иногда может помочь конкретизировать усилия при разработке мер по решению проблемы.

Вовлечение в анализ других факторов. Пять из представленных в пособии факторов не имеют количественных измерителей, но описание каждого включает вопросы, позволяющие определить их влияние на финансовое состояние. Можно получить краткое резюме по оценке каждого из этих факторов, определить их негативное или положительное влияние и привести аргументы в поддержку полученных выводов. Принятие во внимание профессиональной оценки. Стандартные правила оценки финансового состояния не могут применяться для всех муниципальных образований одинаково, поскольку между городами существуют большие различия. СМФР не является окончательным решением всех проблем. Она предлагает методы, которые могут систематически использоваться для организации сбора и количественной обработки массивов информации, которая должна изучаться. Конечная интерпретация полученных данных остается за специалистами, принимающими решения.

После того, как контуры проблемной области определены, выявлена сущность проблемы и ее важность, следует разработать курс дальнейших действий, направленных на решение данной проблемы. Разработка эффективной стратегии начинается с определения причин возникновения проблемы и характера взаимодействия этих причин. Далее необходимо установить связь между существующим пониманием проблемы и конкретными потребностями города и его целями. Одним из способов установления данной связи является определение целей городской администрации в сфере муниципальных финансов в форме политических деклараций. В описании большинства показателей содержатся предложения различных политических деклараций, которые должны облегчить администрации формулировку программы основных действий, направленной на устранение неблагоприятной тенденции и улучшение существующего положения. Точное содержание и формулировка предложенных политических деклараций могут не подходить для всех муниципальных образований, их необходимо изменять таким образом, чтобы они соответствовали конкретным обстоятельствам. Впоследствии использование политических деклараций для установления определенных целей финансового развития позволит оценить успехи в улучшении финансового состояния города.

Система мониторинга финансового развития предназначена для того, чтобы помочь органам местного самоуправления установить факторы, влияющие на финансовое состояние и разработать количественные показатели. Система не может в точности объяснить причины возникновения проблем, также она не дает исчерпывающего количества показателей для измерения финансового состояния. Но применение СМФР позволяет определить направления изучения проблем, выявление причин их возникновения, и – в конечном счете – предоставляет время, необходимое для предотвращения появления этих проблем.


Оценка финансового состояния и степени платёжеспособности органов местного самоуправления - 5.0 out of 5 based on 1 vote